本文摘要：将于2021年3月1日起正式施行的《刑法修正案（十一）》（以下简称修正案），在提高污染情况罪的法定刑，将环评、情况监测“造假”行为入罪，严惩破坏自然掩护地行为等方面，取得了努力希望，对完善情况刑事立法，加大对情况犯罪行为的攻击力度，具有重要意义。由于刑法的高度归纳综合性，相关条款在实践中应如何明白和适用，另有待进一步阐明。

将于2021年3月1日起正式施行的《刑法修正案（十一）》（以下简称修正案），在提高污染情况罪的法定刑，将环评、情况监测“造假”行为入罪，严惩破坏自然掩护地行为等方面，取得了努力希望，对完善情况刑事立法，加大对情况犯罪行为的攻击力度，具有重要意义。由于刑法的高度归纳综合性，相关条款在实践中应如何明白和适用，另有待进一步阐明。此外，修正案出台后，最高人民法院、最高人民检察院于2016年制定的《关于管理情况污染刑事案件适用执法若干问题的解释》（以下简称两高解释）亦有进一步修改完善之须要。

污染情况罪修改后，两高解释如何因应？污染情况罪最高法定刑提至15年刑法第338条划定的“污染情况罪”，系由“重大情况污染事故罪”演变而来，首次划定在2011年《刑法（修正案八）》中。修正案在维持污染情况罪罪名、罪状和组成要件稳定的前提下，通过增列七年以上有期徒刑适用情形的方式，将污染情况罪的法定刑由二档提高至三挡：——严重污染情况的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；——情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；——有第338条划定的四种情形之一的，处七年以上有期徒刑，并处罚金。

据此，在不思量数罪并罚的情况下，污染情况罪的最高法定刑将提高至有期徒刑十五年。两高解释入罪门槛实质性地变了二级掩护区内实施污染情况行为也可组成犯罪修正案与两高解释对比见图1：（1）修正案划定的涉饮用水水源掩护的区域，不再限于“饮用水水源一级掩护区”。凭据《水污染防治法》等执法划定，饮用水水源掩护区分为一级掩护区和二级掩护区。

修正案枚举的重点掩护区域为饮用水水源掩护区，不再限定于两高解释划定的饮用水水源一级掩护区。换言之，纵然是在二级掩护区内排放、倾倒、处置有毒有害物质，也可组成污染情况罪。

这就实质性地改变了两高解释划定的入罪门槛。（2）修正案引入了自然掩护地的观点，并将两高解释划定的“自然掩护区焦点区”扩展至“自然掩护地焦点掩护区”。两高解释划定的自然掩护区焦点区，其直接依据为《自然掩护区条例》。

而修正案使用了自然掩护地的观点，将区域规模确定在自然掩护地焦点掩护区，大大扩展了两高解释中自然掩护区焦点区的领域。现在，建设自然掩护地体系的革新尚在举行中，各种掩护地及其相应功效分区的详细治理措施暂无专门执法划定。依照中办、国办2016年印发的《关于建设以国家公园为主体的自然掩护地体系的指导意见》，自然掩护地按生态价值和掩护强度崎岖依次分为国家公园、自然掩护区和自然公园三类。

国家公园和自然掩护区实行分区管控，原则上焦点掩护区内克制人为运动，一般控制区内限制人为运动。自然公园原则上按一般控制区治理，限制人为运动。自然资源部、国家林草局2020年印发的《关于做好自然掩护区规模及功效分区优化调整前期有关事情的函》提出，自然掩护区功效分区由焦点区、缓冲区、实验区转为焦点掩护区和一般控制区。

一般情况下，将自然掩护区原焦点区和原缓冲区转为焦点掩护区，将原实验区转为一般控制区。（3）修正案将掩护区域整体扩展至“依法确定的重点掩护区域”。两高解释适用的掩护区域只有饮用水水源一级掩护区和自然掩护区焦点区2类，修正案则扩展至依法确定的重点掩护区域。何谓“依法确定的重点掩护区域”？一般是指执法法例有明确划定的，在性质、功效、掩护要求等方面与饮用水水源掩护区、自然掩护地焦点掩护区类似或靠近的区域。

我国相关掩护区域比力多，观点也相对杂乱，除了饮用水水源掩护区和自然掩护地焦点掩护区外，另有哪些区域可以纳入，有待司法解释进一步明确。在重要江河、湖泊水域实施污染情况行为，以最高法定刑量刑修正案的这一划定在两高解释中没有直接对应的条款，对比情况见图2：“国家确定的重要江河、湖泊”和“江河、湖泊水域”的表述，泉源于《水法》《水污染防治法》等执法。国家确定的重要江河、湖泊，通常是指长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大流域，以及太湖、巢湖等重要湖泊。

水域，通常是指江河湖泊从水面到水底的一定规模，不包罗岸线和陆地。据此，不属于国家确定的重要江河、湖泊，或者在岸线、陆地等排放、倾倒、处置有毒有害物质的，不能以最高法定刑量刑。值得注意的是，修正案使用的表述是“向”国家确定的重要江河、湖泊水域排放、倾倒、处置有毒有害物质，由此涵盖了在水域排污，或者通过岸线、陆地排污的情形。此外，仅从字面看，国家确定的重要江河、湖泊，应包罗该江河、湖泊的所有干支流。

“大量”永久基本农田基本功效丧失，以最高法定刑量刑修正案与两高解释对比见图3：“永久基本农田”的观点，泉源于2019年修订的《土地治理法》。《土地治理法》修订后，“基本农田”的观点统一改成了“永久基本农田”，并对相关治理制度作了优化和调整。两高解释制定于2016年，早于《土地治理法》，其使用的“基本农田”观点，与现行《土地治理法》划定的“永久基本农田”并无本质差异。

修正案划定，“大量”永久基本农田基本功效丧失或者遭受永久性破坏的，应按最高法定刑量刑。如延续两高解释的思路，此处的“大量”应解释为比15亩更高的一个量级。

人身伤害列入最高等刑期的适用情形修正案与两高解释对比见图4：根据两高解释，致使一人以上死亡或重度残疾的，属于“结果特别严重”（第二档法定刑）的适用情形。修正案则将其列入最高等刑期的适用情形，这实际上加严了该种情形的适用条件。此外，致使多人重伤、严重疾病中的“多人”的人数，尚不明确。

如果延续两高解释的思路，应当确定为多于3人的数量。详细刑期分档条件有待进一步明确修正案将现行刑法第338条划定的第二档法定刑“结果特别严重”，修改为“情节严重”，相关详细刑期分档条件，另有待进一步明确。好比，对在重点掩护区域排放、倾倒、处置有毒有害物质的，两高解释只对“严重污染情况”的适用情形作了划定，但没有划定哪些情形属于“情节严重”。

修正案则划定了最高等刑期的适用情况，没有划定第一档“严重污染情况”和中间一档“情节严重”的适用情形。此外，最高等刑期中另有“情节特别严重”的条件限制。再如，对向国家确定的重要江河、湖泊水域排放、倾倒、处置有毒有害物质的，修正案划定可按最高法定刑量刑，但向江河、湖泊水域排放、倾倒、处置有毒有害物质的，什么情况属于“严重污染情况”，组成污染情况罪？什么情况属于“情节严重”？适用第三档刑期的哪些情形属于“情节特别严重”？这些问题均有待明确。环评与情况监测造假入刑，刑期有何差别？环评机结构假入刑会对未来环评文件体例模式带来何种影响？对环评机构或其人员，居心提供虚假环评文件的，两高解释已经明确，可以刑法第229条和第231条划定的“居心提供虚假证明文件罪”或者“出具证明文件重大失实罪”治罪处罚。

修正案实际上延续了两高解释的思路，对比情况见图5：1、“居心提供虚假证明文件罪”或“出具证明文件重大失实罪”仅适用于环评机构。对环评机构，《情况掩护法》《情况影响评价法》《建设项目情况掩护治理条例》划分使用了“情况影响评价机构”、“接受委托为建设单元体例建设项目情况影响陈诉书、情况影响陈诉表的技术单元”、“从事建设项目情况影响评价事情的单元”的表述，但均指向同一类主体。修正案使用的“负担情况影响评价职责的中介组织”观点，应当明白为照顾原有居心提供虚假证明文件罪主体表述的一连性，并没有特此外寄义。换言之，“负担情况影响评价职责的中介组织”指的就是环评机构。

凭据《情况影响评价法》和《建设项目情况掩护治理条例》，除了环评机构外，建设单元也可以自行开展项目环评。无论是两高解释，还是修正案，均未对建设单元自行开展环评的刑事责任作出划定。而根据《情况影响评价法》和环评革新的思路，建设单元才是环评的第一责任主体。

《情况影响评价法》第20条明确划定，建设单元应当对建设项目情况影响陈诉书（表）的内容和结论卖力，接受委托体例建设项目情况影响陈诉书（表）的技术单元负担相应责任。第32条划定的行政处罚，也是对建设单元和环评机构施以同样的要求。从这个角度看，修正案只解决了环评事情中的一部门问题。

固然，建设单元自行开展环评的情况并不多见，绝大多数建设单元会委托专业的环评机构体例环评文件。因此，实践中暂时不会有太大问题。不外修正案的划定，是否可能会对未来的环评文件体例模式带来实质性的影响，现在尚未可知。

2、环评机构“造假”行为的行政责任与刑事责任需要合理衔接。从《情况影响评价法》划定的行政处罚看，环评“造假”是指建设项目情况影响陈诉书（表）存在基础资料显着不实，内容存在重大缺陷、遗漏或者虚假，情况影响评价结论不正确或者不合理等严重质量问题。追究刑事责任时，原则上可以将上述情形认定为“居心提供虚假证明文件”或“出具证明文件严重失实”。

固然，“情节严重”的认定尺度，另有待明确。此外，修正案将在涉及公共宁静的重大工程、项目中提供虚假的环评文件，致使公共产业、国家和人民利益遭受特别重大损失的，作为五年以上十年以下有期徒刑的适用情形。

详细作甚“涉及公共宁静的重大工程、项目”？作甚“致使公共产业、国家和人民利益遭受特别重大损失”？一般情况下，对环评文件“造假”结果的表述，通常是指“严重破坏生态情况”，而非直接指向公共产业、国家和人民利益的损失。因此，行政处罚与刑事责任之间，还需要合理转化、衔接。情况监测机结构假未必只体现在监测陈诉中，如何弥补？1、“居心提供虚假证明文件罪”或者“出具证明文件重大失实罪”仅适用于情况监测机构。

情况监测机构的观点，泉源于《情况掩护法》，实质上是指从事情况监测事情的机构。修正案使用了“负担情况监测职责的中介组织”的表述，其本质仍指向情况监测机构。该情况监测机构包罗生态情况主管部门等有关部门所属的情况监测机构，以及社会化情况监测机构，自无疑问，可是否包罗从事情况监测设备运营维护的机构？还需明确。笔者以为，虽然现行的生态情况执法法例没有对情况监测机构的规模作出明确界定，但国办2015年印发的《生态情况监测网络建设方案》，在“（十五）增强生态情况监测机构羁系”中划定：“各级相关部门所属生态情况监测机构、情况监测设备运营维护机构、社会情况监测机构及其卖力人要严格根据执法法例要求和技术规范开展监测……”，显然将情况监测设备运营维护机构视为情况监测机构的一类。

据此，情况监测机构原则上应当涵盖从事情况监测设备运营维护的机构。从实际事情看，情况监测涉及多个责任主体。一是各级政府及其有关部门事情人员；二是排污单元；三是情况监测机构。

修正案首次划定了情况监测机构的刑事责任。这解决了一个主体的刑事责任问题。

对排污单元而言，两高解释划定了两个罪名。重点排污单元窜改、伪造自动监测数据或滋扰自动监测设施，排放化学需氧量、氨氮等污染物的，可以“污染情况罪”追究刑事责任；企业事业单元针对情况质量监测系统实施，或者强令、指使、授意他人实施窜改、伪造监测数据行为的，可以“破坏盘算机信息系统罪”追究刑事责任。

前者针对的是重点排污单元破坏自动监测系统的行为，后者针对的是破坏情况质量监测系统的行为。两高解释遗留的问题在于，对于非重点排位单元窜改、伪造监测数据的行为，以及重点排污单元窜改、伪造手动监测数据的行为，没有明确其刑事责任。修正案也未对此作出划定。

实践中，已经泛起了一些特定的案例，未来两高解释修订时可以思量予以弥补。对各级政府及其有关部门事情人员而言，凭据《情况掩护法》第68条，地方各级政府、县级以上环保部门和其他部门窜改、伪造监测数据或者指使窜改、伪造监测数据的行为，实际上组成了渎职行为，可以凭据刑法第397条滥用职权罪或玩忽职守罪追究刑事责任。2、情况监测机构“造假”行为行政责任与刑事责任的合理衔接。

对情况监测机结构假行为，修正案没有使用“弄虚作假”、“窜改、伪造监测数据”等情况监测事情中通常的表述，而是划定为“居心提供虚假证明文件”或者“出具证明文件重大失实”。这一表述，主要是为了与刑法第229条原先的罪状表述相协调，将犯罪行为的体现形式落至某一个陈诉上。

问题是，情况监测弄虚作假，未必完全体现在监测陈诉中。实践中，原情况掩护部于2015年公布的《情况监测数据弄虚作假行为判断及处置惩罚措施》中划定的部门情况监测数据弄虚作假行为，并不体现在监测陈诉中。

好比，接纳人工遮挡、喷淋等手段，滋扰采样口或周围局部情况的，是否可以直接认定为居心提供虚假的监测陈诉，或者提供的监测陈诉严重失真？此外，从事情况监测设备运营维护的机构，自己并不出具情况监测陈诉，如何以提供虚假证明文件追求其刑事责任？这些问题，有待司法解释进一步明确。3、情况监测机构“造假”只适用五年以下有期徒刑或者拘役。根据修正案的划定，刑法第229条划定的五年以上十年以下有期徒刑的适用情形，并不包罗情况监测机构。

据此，以“居心提供虚假证明文件罪”或者“出具证明文件重大失实罪”追究情况监测机构刑事责任的，只适用五年以下有期徒刑或者拘役。哪些破坏自然掩护地行为应负担刑责？修正案划定，在刑法第342条后增加一条，明确违法在国家公园、国家级自然掩护区举行开垦、开发运动或者修建修建物，造成严重结果或者有其他恶劣情节的，应当负担刑事责任。

适用第342条划定罪名的行为，应当满足以下要件：一是违反自然掩护地治理法例。与自然掩护地相关的法例，现在主要是《自然掩护区条例》和《风物胜景区条例》。好比，《自然掩护区条例》划定，克制在自然掩护区内举行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等运动。

在自然掩护区的焦点区缓和冲区内，不得建设任何生产设施。在自然掩护区的实验区内，不得建设污染情况、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得凌驾国家和地方划定的污染物排放尺度。

违反上述划定，在国家级自然掩护区内举行开垦、开发或者修建修建物的，可能组成犯罪。二是运动领域限定在国家公园和国家级自然掩护区。

凭据《关于建设以国家公园为主体的自然掩护地体系的指导意见》，国家公园是指以掩护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学掩护和合理使用的特定陆域或海域，是我国自然生态系统中最重要、自然景观最奇特、自然遗产最英华、生物多样性最富集的部门。凭据《自然掩护区条例》，自然掩护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中漫衍区、有特殊意义的自然遗迹等掩护工具所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊掩护和治理的区域。

自然掩护区分为国家级自然掩护区和地方级自然掩护区。只有在国家级自然掩护区内从事开垦等运动的，方可组成犯罪。三是违法行为限定在举行开垦、开发运动或者修建修建物三类运动。

四是造成严重结果或者有其他恶劣情节。作甚“严重结果”或其他恶劣情节，尚需司法解释予以明确。对生态情况部门而言，需要注意的是，凭据国务院办公厅2020年印发的《关于生态情况掩护综合行政执法有关事项的通知》，以及生态情况部《生态情况掩护综合行政执法事项指导目录（2020年版）》，对在自然掩护地内举行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的行政处罚，对在湿地自然掩护地内采矿的行政处罚，对在自然掩护区内建设污染情况、破坏景观的海岸工程建设项目等行为的行政处罚，已明确由设区的市级生态情况部门作为第一层级执法主体举行执法。

地方生态情况部门在执法实践中，发现涉嫌犯罪的，应当依照有关划定移送公安机关。作者系生态情况部法例与尺度司法例到处长泉源：中国情况报原题：刑法修改后，生态情况部门移送涉嫌犯罪有什么变化？——兼谈“两高”情况污染犯罪司法解释的修改作者：王炜。

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